古代封建统治者为了巩固专政，在县级以下，设立了有乡和里，其中一“里”单位的长官为里正。古代“皇权不下县”，最低的是九品县丞，村官没“品”。 乡、里虽然没有正式的政权机关，但是在宋代，统治者依靠乡间地主，统治和控制广大农民。
据《文献通考职役考》记载，北宋政权建立以后，就差派乡村的地主当里正、户长和耆长。里正、户长负责“课督赋税”。耆长则专司“逐捕盗贼”。里正有的管理一个村子，有的管理几个村子，因此里正即相当于村长也相当于镇长。
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